17-12-2016-NACIONAL-EXTREMADURA. SENTENCIA FAVORABLE DEL TRIBUNAL SUPREMO, A LA ELM DE TORREFRESNEDA, CONTRA LA JUNTA DE EXTREMADURA Y EL AYTO DE GUAREÑA, SOBRE LA FIJACIÓN DEFINITIVA DE LA DELIMITACIÓN DE LA ENTIDAD LOCAL MENOR.

reunion en la Elm de Torrefresneda-con presencia de Feem.

 EL TRIBUNAL SUPREMO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, HA EMITDO UN AUTO EN FECHA 3-11-2016, RECURSO DE CASACIÓN Nº 174/2016, Y LA SALA ACUERDA:
DECLARAR LA INADMISIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO, POR EL AYTO DE GUAREÑA, CONTRA LA SENTENCIA 653/2015 DE 22 DE DICEMBRE, DICTADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TSJE EN EL RECURSO 88/2015, RESOLUCIÓN QUE SE DECLARA FIRME; CON IMPOSICIÓN A LA PARTE RECURRRENTE DE LAS COSTAS PROCESALES CAUSADAS EN ESTE RECURSO.

pte de Fexelm y el Vcpte. foto de archivo

 ADJUNTAMOS LA SENTENCIA.

T.S.J.EXTREMADURA  SALA CON/AD
CACERES

SENTENCIA: 00653/2015

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE EXTREMADURA, INTEGRADA POR LOS ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS DEL MARGEN, EN NOMBRE DE S.M. EL REY, HA DICTADO LA SIGUIENTE:


SENTENCIA NUM. 653 


PRESIDENTE:
DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

MAGISTRADOS:
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO   

         
En Cáceres a VEINTIDOS de DICIEMBRE de DOS MIL QUINCE.-


      Visto el recurso contencioso administrativo nº 88 de 2015, promovido por el/la Procurador/a D/Dª MARÍA DEL PILAR SIMÓN ACOSTA, en nombre y representación del recurrente ENTIDAD LOCAL MENOR DE TORREFRESNEDA (Badajoz), siendo demandada LA JUNTA DE EXTREMADURA, representada y defendida por el LETRADO DE SU GABINETE JURÍDICO, y como parte codemandada AYUNTAMIENTO DE GUAREÑA  representado por el Procurador DON ANTONIO CRESPO CANDELA; recurso que versa sobre: Denegación por silencio administrativo de la Consejería de Administración Pública de la Junta de Extremadura de la solicitud de delimitación territorial de la Entidad Menor de Torresfreneda (Badajoz).

Cuantía indeterminada.

ANTECEDENTES DE HECHO


PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-


SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-



TERCERO.- Concluido los trámites de prueba o en su caso conclusiones, las partes interesaron cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.



CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. RAIMUNDO PRADO BERNABEU.           

pancarta utilizada en la manifestación primera de 10-9-2012, llevada a la Elm de Torrefresneda

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Es objeto de Recurso la  resolución denegatoria  por silencio, de la Consejería de Administración Pública de la Junta de Extremadura, en relación a la delimitación territorial de la Entidad Local de Torrefresneda. (Badajoz).La petición se efectúa el 20 de abril de 2012.


SEGUNDO.- Damos por acreditados los hechos objetivos que se extraen del expediente y las actuaciones y que en realidad no son objeto de controversia y así, fechas de las resoluciones dictadas.  Fechas y contenido extrínseco de los escritos presentados y de las propias resoluciones. Contenido extrínseco de los informes emitidos por los diversos organismos, etc.
Con el fin de evitar reiteraciones, damos por acreditados los hechos a los que se refieren los antecedentes fácticos contenidos en los apartados primero a decimoquinto de la demanda.
Así pues y sin entrar ahora de manera específica en los trámites seguidos, pues insistimos, ello no es motivo de discrepancia, debe indicarse que la Entidad Local Menor de Torrefresneda, constituida al amparo del Decreto 53/94, solicitó en fecha 20 de abril de 2012 a la Consejería de Administración, la delimitación del ámbito territorial  de conformidad  a la DT3ª de la Ley 17/2010. Dicha delimitación  comprendería el área del núcleo de influencia, conforme al plano realizado en 1969 por el Ingeniero Sr. Osorio y Murillo de la Cueva. Tras los respectivos informes, incluido el del Consejo Consultivo favorable a tal solicitud, se interpone recurso ya que la Junta de Extremadura como  así incluso lo reconoce, no se ha pronunciado, al entenderlo una decisión discrecional y no obligatoria. De una manera un tanto alambicada, en conclusiones viene a defender, que en realidad la petición de la Entidad se halla en cierto modo matizada por los informes de los Organismos cartográficos, lo que supondría que los límites solicitados, no son tan ciertos como la parte pretende.
El Ayuntamiento de Guareña, se opone por cuestiones de fondo que en su momento se examinaran y alega asimismo, incompetencia de jurisdicción. Debe indicarse que las causas de inadmisibilidad, realizadas como alegaciones previas se desestimaron por resolución de la Sala.


TERCERO.- Principiando por la primera de las objeciones, que se realizan, es decir, por la incompetencia jurisdiccional alegada, entendemos que la misma no debe apreciarse. Sustenta el Ayuntamiento, que la nueva situación pretendida vulnera el RD 1690/86 en sus arts. 45 a 47. Según dicha interpretación correspondería en todo caso al Ayuntamiento y no a la Consejería la decisión, por lo que al regular la Ley autonómica, una materia relativa a fijaciones y alteraciones municipales, se opone a la legislación básica estatal y a lo que disponen los arts. 140 y 149 de la Constitución. En definitiva, que puesto la decisión acerca de lo solicitado corresponde al Municipio de Guareña y no a la Junta de Extremadura, esta Sala sería incompetente para enjuiciar el acto. Pues bien, no estamos de acuerdo en ninguna de las dos aseveraciones. En principio es evidente, que no nos situamos siquiera ante una interpretación producida por la oscuridad de las Normas. La Norma existe y es clara al respecto y no es otra que la DT 3ª de la Ley 17/2010, que señala que  la Consejería competente en materia de régimen local resolverá la delimitación del ámbito territorial de la entidad previa audiencia del municipio al que pertenezca la entidad local menor por plazo de dos meses. Para la resolución de la delimitación del ámbito territorial de la entidad local menor, la Consejería competente en materia de régimen local podrá recabar informes de cuantos organismos o servicios administrativos considere necesarios. Así pues, es evidente que la Ley atribuye a la Consejería, en este caso de Administración, la competencia para la petición realizada. Al haberse excedido el plazo sin dictar resolución, juega la regla del silencio negativo, por lo que la Entidad Local menor se halla perfectamente legitimada en su petición.  En consecuencia, al dimanar aunque sea con carácter ficticio, la resolución de una Consejería, corresponde a esta Sala de conformidad con lo que dispone los arts. 8 y 10 de la LJCA, el conocimiento del asunto, por lo que no cabe hablar de incompetencia jurisdiccional. Cuestión diferente, es que la norma atributiva y que se contiene en la citada Ley 17/2010, pudiera traspasar competencias estatales vulnerando consecuentemente, preceptos constitucionales, lo que nos obligaría a plantear una cuestión de constitucionalidad. Entendemos que ello no es así. Partimos de que la Constitución en el art 140, establece una garantía genérica de autonomía municipal. Garantía que ha debido interpretarse por el propio Tribunal Constitucional en múltiples Sentencias, que incluso han llegado a entenderse por la Doctrina como contradictorias a la hora de entender, qué constituye la Normativa básica estatal, si bien no se discute el valor de la LBRL como Norma clave. Se  distingue asimismo entre organización territorial y estricto régimen local.
Partiendo de lo anterior, el art 148 de la Constitución en su apartado 2º, permite asumir competencia a las Comunidades Autónomas en lo referente a alteración de términos municipales. El actual Estatuto de 2011, en su art 58, indica que Por ley se regularán las formas de constitución, organización, competencias y régimen jurídico y financiero de las entidades locales menores, áreas metropolitanas, mancomunidades, consorcios y aquellas otras agrupaciones voluntarias o necesarias de municipios que pudieran establecerse, reconociendo, en todo caso, su autonomía administrativa y su personalidad jurídica. El artículo 8 del  anterior estatuto, reseñaba Artículo 8: “En el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y ejecución de:..Régimen local en la forma prevista en el artículo 148.1.2.ª de la Constitución   y, en especial, la alteración de los términos y denominaciones de los municipios comprendidos en su territorio, así como la creación de organizaciones de ámbito inferior y superior a los mismos, en los términos establecidos en el artículo 2.2 de este Estatuto”. En 2010 se dicta la Ley 17, que en su D.F 1ª, indica que   la  ley,  se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Extremadura, en relación con el artículo 148.1.2. ª de la Constitución, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia de desarrollo legislativo y ejecución relativo a la creación de organizaciones de ámbito inferior y superior a los municipios. Así pues entendemos, que la Comunidad es competente para resolver acerca de la definición territorial solicitada, sin que se invadan competencias estatales. A lo anterior debe añadirse lo expuesto por el Tribunal Supremo que por ejemplo en  STS 20 octubre 2005 indica que  en materia de alteración de  términos  municipales, constituye, intrínsecamente, una materia de régimen local, cuya normación se atribuye a las Comunidades Autónomas, de conformidad con el artículo 148.1.2 de la Constitución  , no pudiendo caracterizarse, de ningún modo, de desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas. Asimismo en  la sentencia de 7 de junio de 2005 ( ha tenido ocasión de declarar que el principio de autonomía local que se caracteriza en la Constitución de garantía institucional y se configura de modo bifronte, en su dimensión objetiva y subjetiva, como principio vertebrador de la organización territorial básica del Estado y como derecho de la colectividad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, no acoge en su contenido el reconocimiento de un derecho a la preservación del municipio individualmente considerado, que garantice la inalterabilidad de sus límites territoriales, ni el derecho de autodeterminación o de libre creación de nuevos municipios por voluntad de sus vecinos. Lo anterior determina que en este sentido la alegación del Ayuntamiento no pueda estimarse. Asimismo, no puede aceptarse el motivo expuesto por la Administración autonómica y referido al criterio de discrecionalidad. En primer lugar porque el art 77 de la Ley, obliga a actuar de acuerdo a unos parámetros, pero en todo caso, la discrecionalidad, como sabemos, no puede ser arbitrariedad y debe contener un mínimo de motivación. Si no existe resolución, es palmario que tampoco hay motivación, por lo que no procede acoger la argumentación expuesta por la Defensa  autonómica.

CUARTO.- Por lo que al fondo estricto de la cuestión respecta, compartimos la argumentación del Consejo Consultivo y la que se determina en demanda, en relación a los artículos citados de la LBRL así como los de la Ley 17/2010.
El art 77 de ésta última expone que  el ámbito territorial para el ejercicio de competencias y prestación de servicios propios de la entidad local menor, se delimitará de acuerdo con las siguientes normas:
a) Cuando la entidad local menor se cree como consecuencia de un proceso de alteración del término municipal y coincidiera con un antiguo municipio, su ámbito territorial coincidirá con el que aquél tuviese.
b) Cuando se trate de núcleos de población que acrediten la existencia de límites territoriales ciertos, su ámbito se referirá a éstos.
c) En el resto de los casos, el ámbito territorial de la entidad se determinará sobre la base de las edificaciones existentes en el núcleo de población, de los terrenos de aprovechamiento comunal, de los terrenos propiedad de los vecinos y de los explotados por ellos, siempre que entre éstos y el núcleo de población exista continuidad territorial. Si ello se pone en conexión con la DT3ª, así como con el Decreto 2697/1966, la solución debe entenderse como la señalada por la Recurrente. Entendemos que ello es así ya que el informe del Ingeniero Sr Osorio y Murillo de la Cueva, es determinante y objetivo. Se hizo en 1966, delimitándose las características del poblado, su extensión y su área de influencia en la Memoria que se adjunta en las actuaciones. La referencia que realiza en su contestación el Ayuntamiento, relativa al Decreto 99/1999, como si de un acto propio se tratase, no debe tener las consecuencias que se pretende. El Ayuntamiento de Guareña, en sesión plenaria celebrada el 12 de julio de 1993, con la mayoría cualificada del artículo 47.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, acordó, informar favorablemente la constitución del poblado de Torrefresneda en Entidad Local de ámbito territorial inferior al municipio, y determinar la remisión del expediente de referencia a la Junta de Extremadura, para su resolución definitiva. La Junta de Extremadura, en base a lo dispuesto en el art. 42.1 d) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y el artículo 42 d) del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, a propuesta del Consejero de Presidencia y Trabajo y previa deliberación del Consejo de Gobierno, aprobó mediante Decreto 53/1994, de 4 de abril, la constitución en Entidad Local Menor de Torrefresneda en el término de Guareña (Badajoz). Posteriormente, el acuerdo adoptado en sesión plenaria de 17 de julio de 1998, fijó la relación de bienes que se ceden a la citada Entidad Local Menor.
Sustanciado el expediente de conformidad con la legislación vigente en materia de régimen local, se demuestra la necesidad económica y administrativa de proceder a la separación patrimonial de sus bienes.
En base a lo dispuesto en el artículo 43.2) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril  y el artículo 45 del Real Decreto 1.690/1986, de 11 de julio. Y no hay que olvidar que conforme al   Artículo 43 del RD Leg. 781/1986, una vez constituida la Entidad se establecerán sus límites territoriales y se hará la separación patrimonial. O lo que es igual, lo que se hizo en su momento fue proceder a la separación patrimonial de bienes pero no a la demarcación y fijación de los límites, que es precisamente lo que ahora se pretende. Con mayor claridad se aprecia en la nueva redacción con entrada en vigor en 2015 de la Ley 17/2010, al añadirse al art 77 que  el patrimonio de la entidad local menor queda constituido por los bienes urbanos que se encuentren ubicados en el núcleo de población de aquella y que fueran propiedad del ayuntamiento matriz; así como aquellos bienes rústicos, propiedad del propio ayuntamiento matriz, que se encuentren situados dentro del término de influencia delimitado según el apartado primero de este artículo.
Examinado asimismo el expediente, se observa que la necesidad de intervención para el caso que se accediese a la fijación de términos, de los municipios de Santa Amalia, San Pedro de Mérida y Mérida, vienen referidos “ a posteriori”  y como cuestión técnica, más que jurídica y así se desprende del informe del Instituto Geográfico Nacional. (Folio 304 del expediente). En consecuencia no cabe apreciar, indefensión en relación a los mismos, por no intervenir en este procedimiento. Tampoco debe acogerse las alegaciones que se realizan por el Ayuntamiento a la existencia de motivos extrajurídicos, que determinarían la inconveniencia de la fijación de un límite que implique más extensión para Torrefresneda. Por último las reformas que se dicen producidas en 2013, no afectan a la situación que ahora se resuelve. En definitiva, todo lo hasta aquí expuesto determina la estimación de la demanda, si bien en atención al carácter técnico, objetivo e imparcial del IGN, hay que tener en consideración a la hora del Fallo, lo expuesto en sus conclusiones.


QUINTO.- De acuerdo al art 139 de la LJCA, las costas deben ser impuestas a las demandadas.

     Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española

FALLAMOS

Que estimando esencialmente el Recurso interpuesto por la Entidad Local de Torrefresneda contra el acto presunto al que se refiere el primer fundamento, anulamos el mismo y en su consecuencia, declaramos la obligación de la Administración autonómica a que delimite la ELM de Torrefresneda de conformidad con el plano del Área del núcleo de influencia y documentación adjunta realizado en el año 1969, si bien procede tener en consideración lo informado por el IGN al respecto. Ello con imposición en costas a los demandados.

     La presente sentencia no es firme y puede ser recurrida en casación ante la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, que deberá prepararse ante esta misma Sala sentenciadora en el plazo de diez días, previa constitución, en su caso, del depósito previsto en la Disposición Adicional 15ª de la LOPJ y de la aportación del justificante de haber abonado la tasa que corresponda, conforme a lo establecido en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez adquirida firmeza, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo acordado en el procedimiento.

    Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.